出台“红头文件”强令开通“双创”彩铃 法学专家称文件内容与形式均不合法

　　新化县数千公职人员手机遭遇“被彩铃”

　　3月20日，本是一个普通的双休日。但对在新化县人民医院上班的朱虎（化名）来说却有点那么不一样。因为他的手机“被彩铃”了，朱虎在QQ上和朋友谈起此事，用到该词的时候，还加了一串表示郁闷的表情。事实上，郁闷的不止朱虎一个人，对于新化数以千计的各行政机关、国有企事业单位的很多干部职工来说，他们的手机这天起遭遇了“被彩铃”。

　　这一切源自一个政府性的“红头文件”，即《关于要求全县行政机关、国有企事业单位干部职工开通双创彩铃的通知》。文件甫出，类似于“政府凭什么强令我的手机开通彩铃？”“为什么规定我手机的彩铃内容？”等来自市民的质疑也随之而来。然而，对于这个以新化县创建省级卫生县城文明城市工作指挥部（下简称“双创办”）的名义下发的文件，非但引发当地民众的讨论、质疑，湖南省法学会程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷认为这样的“红头文件”从形式到内容“均不合法”。

　　“为了宣传新化才下发这份文件”

　　3月20日，网友“1228883112”在百度新化吧里发了一份《县里“双创办”下了红头文件，要求开通彩铃，有类似遭遇的么？》帖子，并质疑“是不是‘被彩铃’了”。(法制周报新闻热线:0731-84802117)这一天正是新化“双创办”要求开通双创彩铃的日子。

　　其实，早在3月16日，就有网友在省内某论坛发出《荒唐！新化县“双创办”用开通彩铃考核广大干部职工》一帖，并上传了双创办的“红头文件”，此举引来网友纷纷跟帖，网友“龙潭桥”认为这是当地干部在“做表面工作”，网友“彩色蜡笔”则怀疑这其中涉及官商勾结，吃“回扣”。记者注意到，网上的评论者近乎一边倒地质疑该“红头文件”的合理性、合法性。

　　3月21日，《法制周报》记者联系到了在论坛发帖的新化网友“1228883112”，他是新化县某国有企业的一名普通职工，“这个文件我亲眼看过，是真的，而且我们公司领导也开会动员了”，对于文件的真伪和事情的真假，他向记者证实，并称政府此举“感觉有点荒唐，可笑！”在新化人民医院工作的朱虎也持同样态度。

　　3月22日上午，带着网友和市民的质疑，记者来到新化县创建省级卫生县城文明城市工作指挥部，看到了网上流传的这份有关双创彩铃的“红头文件”。

　　记者注意到这份题为《关于要求全县行政机关、国有企事业单位干部职工开通双创彩铃的通知》（【2011】6号）的文件是2011年3月8日印发，文件明确指出“从3月20日起，各单位工作人员所使用的手机均需开通双创彩铃”，并称“县双创办要将各单位彩铃开通情况纳入双创工作考核范围，从4月1日起全面检查各单位彩铃开通情况”。

　　在该文件的“发文卡”上，记者看到该文件于3月3日、4日经过至少5道程序，每道程序的相关负责人签字核准后，在全县行政机关，各企事业单位下发。(法制周报新闻热线:0731-84802117)看起来是一份经过层层严格审核，合法的政府性规范文件。

　　“我们也是考虑到为了宣传新化，才制定下发这样一份文件的。”在新化县双创办综合股办公室，相关负责人开门见山地道出文件出台背景。

　　“现在看来执行情况不太理想”

　　3月22日，离开通双创彩铃文件中要求的“3月20日起”这一节点时间已经过去了两天，当记者询问“开通情况如何”时，新化县“双创办”相关负责人坦言“不太好，目前很多单位的彩铃内容都没有上报”。确切来说，在两天时间里，真正开通双创彩铃的只有“双创办”一家。

　　“按照要求，彩铃开通业务由各单位与相关通讯运营商衔接，分单位集中统一办理，使用时间暂定为一年。”该办综合股的负责人表示，“首先要各单位上报彩铃内容，审核通过后才能开通使用，现在看来执行情况不太理想。”

　　但当记者追问开通情况“不太理想”原因时，这位负责人没有直接回答，只是一再强调:“双创彩铃”是宣传整个新化县的双创工作，是一个实实在在的民生工程，之前对此事进行民意调查，两次的通过率都达98%，可见新化百姓对工作是很支持的。此外，其表示90%以上的干部职工也表示支持将“开通彩铃”列入考核，而针对极个别不同意开通的职工将采用自愿原则，不侵犯个人利益，不同意的可以不开通。

　　同时，该负责人称“报告不在办公室”。随后，他又拿出一份书面的《关于华声论坛“荒唐！新化双创办用彩铃考核广大干部职工”的回帖》，文中称“针对网友就开通彩铃一事的批评意见，我们将认真调查研究，切实纠正少数单位工作中存在的偏差，确保在宣传‘双创’过程中不强制消费，不摊派收费”。

　　被质疑存在猫腻

　　在新化，对于“开通双创彩铃”这一政府性要求，由于涉及到民意不统一，以及如何收费等问题，包括移动、电信等在内的当地几家运营商来说也是态度不一。(法制周报新闻热线:0731-84802117)电信新化分公司营销三中心主任段炼在接受记者采访时表示:“去年我们是和‘双创办’接洽过合作的事情，并提交了一个详细的方案，希望政府能开通包括座机在内的双创彩铃，毕竟政府、企事业单位的座机是单位所有，和手机不太一样。”

　　对于现在是否有单位来集体办理双创彩铃开通业务，电信新化分公司政企客户部的相关负责人则坦言“几乎没有”，并表示“去年的方案由于双方分歧大而搁浅”，但“还是希望能进一步争取政府支持开通座机双创彩铃”。

　　同时，移动新化分公司负责政府集团用户的一名杨姓客户经理则表示“正在跟进这项业务，已经有单位开通，彩铃内容由我们制作，费用每个月从手机话费里扣除。”当记者询问她，作为运营商对“下发红头文件要求开通彩铃业务”怎么看，她以“不了解具体情况，有事问双创办”为由婉拒。

　　“既然是政府下一个强制性的文件，又是和几个通信运营商合作，里面难免没有吃回扣的现象。”当地一名出租车司机有些调侃地说:“牛不喝水强摁头，里面就是有文章了。”

　　记者在向当地几家通信运营商求证“吃回扣”和“有猫腻”之说时，对方均予以否认。

　　“现在好多单位都是在拖，估计到了4月1日开始检查的时候就都不得不开通了。”当地一位不愿透露工作单位的事业单位工作人员说“因为涉及到考核，即使不想开通，又能怎样？”

　　然而，对于“考核”一说，新化县“双创办”相关负责人回应称“目前还没有出台具体的考核办法和实施细则，这个会视情况来定。”

　　专家:文件内容与形式均不合法

　　2010年初，随着全省新一轮的卫生城市、文明城市创建工作大幕开启，新化这个被调侃为“一条街、两排房、四周都是垃圾场”的县城也加大了“双创”的力度，并于当年3月下发《新化县创建省级卫生县城文明城市实施方案》（新办【2010】23号），决定用三年的时间完成“双创”工作。

　　然而，随着“双创”工作在这个卫生情况、文明情况都不甚乐观的县城开展，各种矛盾也暴露出来，“环卫费”的摊派收取，“市民公约”中提及的“吐痰罚款、不按照规定时间、规定地点倾倒垃圾罚款”等规章制度的出台，让很多市民质疑“双创”工作作为一项民生工程有点变了味。

　　“去年开始，措施出了一大堆，根本都没听证就实施，现在听儿子说，单位又要强令开通彩铃，政府管的也太宽了。”在上梅西路开店铺做生意的刘阿姨不满地对记者说，“不过是搞个面子工程罢了。”

　　一份红头文件强令全县公职人员开通手机双创彩铃，“政府凭什么强令我的手机开通彩铃”、“为什么规定我手机的彩铃内容？”不少市民质疑这份政府性的文件是否合法？

　　3月23日，《法制周报》记者就此事采访了娄底市政府法制办，该法制办备案科相关负责人表示:按照《湖南行政程序规定》，每一份政府性文件都要符合“三统一”的制度要求，即县级以上人民政府及其工作部门的规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布。(法制周报新闻热线:0731-84802117)且需要上报备案到上一级政府法制办，但备案科没有查到该文件的等级备案。

　　对于“文件合法性”的审查，该负责人表示“将督促新化县政府法制办积极处理，审查文件程序是否规范，内容是否合法”。随后，记者致电新化县政府法制办，该办工作人员称“负责人出差在外”，没有对此事作出回应。

　　湖南省法学会程序法学研究会会长、湖南师范大学法学院教授黄捷表示:“以红头文件的方式来要求干部职工开通手机双创彩铃，听起来有点天方夜谭。文件中要求全县干部职工‘均需开通彩铃’，并将其‘纳入单位考核’等规定明显逾权。”

　　此外，由于该“红头文件”并没有在上级政府法制办备案登记，当地政府法制办也没有自我审查，达不到“三统一”制度要求，在形式、程序上“并不合法”。“按照《湖南省行政程序规定》，地方政府出台的政府性文件有其一套严格的程序，对于内容是否合法，首先是由当地政府法制办自我审查，当市民仍然对合法性存疑时，可申请要求上级政府对其强制审查。”黄捷说。

　　与此同时，北京大学法学院教授、博士生导师湛中乐则认为，《湖南省行政程序规定》已经颁布实施，因此地方政府规范性文件的颁布，不论内容或形式皆应当遵循其要求。这才是真正的做到“有法必依”，如果地方政府不能严格响应和遵守，则意味着对该法规有所保留和抵触。新化县出台“红头文件”强令职工开通彩铃的做法无疑对当地“法治湖南”的建设将产生一定的负面影响。